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越南对外国非政府组织的管理模式及对中国的启示

来源:《经济社会体制比较》
2012-02-23

  一、越南外国非政府组织概况

  按照越南法律,外国非政府组织是指总部建立在越南以外国家的非政府组织,主要包括各种基金会、研究院、大学、学习中心、信托基金以及友谊协会,等等。外国非政府组织运作的宗旨是对越南境内的经济社会发展提供各种支持,并从事相应的人道主义援助。在越南的外国非政府组织必须是非政治性、非宗教性、非营利性组织,而且它们在其原驻国或总部所在国家必须具有法人资格。

  当前,越南社会存在大约600个外国非政府组织。随着1996年5月24日《越南外国非政府组织经营法规》的施行,许多外国非政府组织获得了建立代表处的许可,相继有很多组织也获得了建立项目办公室的许可。近年来,越南的外国非政府组织活动日益增多,同时外国非政府组织在越南的投资也逐年增多。1996年,外国非政府组织承诺的全部资助金额大约是1.5亿美元,比1995年增加了3千万美元。截止2005年,国外非政府组织在越南境内已经一共支出17.5亿美元(The International Programme of the Charity Commission, 2006)。

  越南非政府组织事务委员会负责对外国非政府组织发放运营许可证,建立项目办公室或代表处的许可证,开展活动的区域或地点的许可证。而越南人民援助统筹委员会(People’s Aid Coordinating Committee,PACCOM)负责协助外国非政府组织的活动并协调他们在越南的援助项目。该委员会也受理外国非政府组织的申请并将其提交给越南非政府组织事务委员会批准。此外,人民援助统筹委员会也直接参与很多外国非政府组织的活动。

  外国非政府组织在越南所有的省份都有活动。它们工作的领域包括农业、儿童支持、社区发展、储蓄和信贷、教育、健康、环境、创收、信息、研究、农业开发和饮用水卫生等。

  二、越南政府对外国非政府组织的管理

  越南政府对外国非政府组织的管理主要依据两部法规:一是根据1996年5月24日越南总理签署的第340/TTg号决定所实施的《越南外国非政府组织经营法规》;二是根据1996年5月24日越南总理签署的第339/TTg号决定所实施的《关于建立非政府组织事务委员会的决定》。按照这两项法规,越南政府对外国非政府组织的管理主要包括以下三个方面的内容:

  (一)登记管理

  在越南,负责发放、延期、补充以及撤销许可证的主管当局是非政府组织事务委员会。该委员会负责外国非政府组织事务的常设机构是越南友好组织联盟。该联盟的人民援助统筹委员会已经成为外国非政府组织和政府各部、中央机构以及各省和直辖市人民委员会各功能性机构联系的纽带,在越南友好组织联盟的领导下负责所有与越南境内外国非政府组织活动相关的议题。具体来说,越南对外国非政府组织的登记管理包括以下几个部分:

  1.许可证的发放

  在越南活动的外国非政府组织必须获得运营许可证、建立项目办公室许可证或建立代表处许可证。

  (1)运营许可证运营许可证是准许外国非政府组织自身或者通过它们在越南的合作伙伴,在越南境内从事合法的评估、筹集资金、执行发展计划以及人道主义项目的证件。

  一个外国非政府组织必须具备以下条件,才有资格拥有运营许可证:它在自己的国家或在它建立总部办公室的国家拥有法人地位;它有一个清晰界定的章程、指导原则和目标;它已经完成或至少构想出一个依据越南国家政策,在越南境内从事社会经济发展和人道主义援助的项目计划;它承诺严格遵守越南法律和传统习俗。

  在越南境内申请运营许可证应当由外国非政府组织的首脑用越南语和英语(或法语)向越南非政府组织事务委员会提交书面申请,申请材料主要包括:申请信(信的内容包括:组织的全称和主要工作地点、指导原则和活动目的、该组织的发展历史概述、财政资源和能力、在越南境内运作的项目、规划和计划);非政府组织的法规;由非政府组织原建立地或主要办公场所所在地主管当局签发的能证明其法人地位的文件,或公证文件。

  (2)设立项目办公室许可证

  项目办公室是非政府组织或者在边远地区从事项目的代表处的技术性常规工作站,它负有管理一个或几个地区具体项目的责任。设立项目办公室的地点应当在项目区域(省或地区首府)范围之内,并且该地点也要便于越南政府的监管。

  一个外国非政府组织在申请项目办公室许可证时,除了具备申请运营许可证的前两项条件外,还须具备以下两个条件:一是外国非政府组织的项目或规划已经被越南主管当局批准;二是这一项目或规划的规模和特征要具有永久性并且该项目要具备现场指导与监督的条件。

  外国非政府组织申请建立项目办公室的材料,除了申请运营许可证所需提交的材料之外,还必须包含以下材料:建立项目办公室的原因、项目办公室的地点、维持该办公室运转所需的外籍和越南籍职员的数量〖ZW(B,6”〗项目办公室运转所需的越南籍和外国籍职员指在许可证的有效期限内在项目办公室工作的项目官员与固定员工的数量。〖ZW)〗、已被越南相关主管当局批准的项目或规划的文件、项目办公室主任的简历。

  (3)设立代表处许可证

  代表处许可证是对外国非政府组织在越南所有活动计划的官方认可。非政府组织的代表处应当设立在越南首都河内。一个外国非政府组织申请设立代表处许可证时,同样必须拥有法人地位和清晰的章程。此外,该非政府组织在越南境内至少已经进行了两年的援助项目,并且这一项目或规划已经被越南主管当局批准。它们在越南境内进行运作流程时,也必须尊重越南的法律和风俗习惯。

  申请建立代表处的材料,除了申请运营许可证所需提交的材料之外,还必须包含以下材料:建立代表处的原因;代表处工作所需的外籍和越南籍员工的数量;一份对过去两年来该代表处在越南活动的报告;已被越南相关当局批准的项目或规划的书面材料;代表处主任的简历和非政府组织首脑委任其为越南境内代表处主任的信函。

  越南政府除了规定运营许可证、建立项目办公室许可证和建立代表处许可证的发放程序外,还针对外国非政府组织实施项目的额度,规定了不同的审批机构。根据1991年3月28日部长内阁主席的80/CT决定,外国非政府组织的运营项目在50,000美元以下的,需要由部长或省和直辖市人民委员会主席来考虑和决定是否批准该项目;运营项目在50,000美元到200,000美元之间的,需要由财政部与越南友好组织联盟进行适当咨询之后加以考虑和审批;运营项目在200,000美元以上的,需要由总理在财政部、国家计划和投资部以及越南友好组织联盟之间相互磋商并推荐之后,才加以考虑和批准。

  在许可证发放的时限方面,越南政府也有严格的规定。非政府组织事务委员会在收到外国非政府组织申请运营许可证的材料后三十日内,在收到申请建立项目办公室材料后六十日内,在收到申请建立代表处材料后九十日内,应当通知相关非政府组织申请结果。在等待委员会考虑和接受的时间里,正在从事项目的外国非政府组织允许暂时运转,不过这需要在它们的申请信中加以申明。其中,代表处设立许可证的发放应当在相关非政府组织和委员会代表之间签署谅解备忘录之后进行。越南友好组织联盟负责与非政府组织一起完成谅解备忘录的起草、讨论和达成。

  同时,越南法律对许可证首次发放的时间也有限制:对进入越南从事调查项目的非政府组织发放运营许可证应当不超过六个月的时间;对在越南境内从事援助项目或规划项目的非政府组织发放许可证应不超过一年的时间;发放建立项目办公室的许可证应不超过两年的时间;发放建立代表处许可证应不超过三年的时间。

  2.许可证的延期、修正、增补以及撤销流程

  如果许可证需要延期,外国非政府组织至少要在许可证过期前三十日给非政府组织事务委员会递交一份申请信。每一个延期的期限不应超过第一次发放许可证的期限。在发放延期许可证后三十日内,非政府组织的项目办公室、代表处应必须完成在相关省和直辖市人民委员会的注册流程。在完成运营注册程序之后,相关的非政府组织应当给委员会发送一份运营注册表。

  如果需要修正或增补已经发放许可证的内容,比如重新命名,项目办公室或代表处的搬迁,项目办公室或代表处主任的更换,或者办公室增加职员或调整运营的规模和内容,非政府组织必须呈交委员会和项目办公室或代表处所在地各省市委员会一份书面计划书。在收到计划书三十日内,委员会应书面回复相关非政府组织。

  在越南境内已被发放运营许可证的项目办公室、代表处和非政府组织在以下情况下必须终止它们的运营:(1)运营许可证过期;(2)非政府组织从事的活动和已经发放的许可证不符或违背了越南法律的条款;(3)当援助项目或规划终止时或当非政府组织不再从事任何建立代表处申请信中所陈述的活动时,许可证应自动终止。

  在许可证过期或收到强制结束运转通知后的三十日内,非政府组织应完成所有与办公室、居住场所、雇佣人员有关的所有事务,以及清还可能有的债务并处理完所有与越南境内组织和个人相关的事务。

  (二)财税管理

  为了鼓励外国非政府组织在越南开展项目,越南政府在税收上给予了他们很多优惠政策。根据越南法律,在越南运营的外国非政府组织在海关税收中可以享有以下物品的免税待遇:所有与项目相关的商品、设备、原材料、交通工具、代表及其他国外职员的家庭日常设备和私人物品。外国非政府组织的外籍代表和职员可以依据越南海关办公室的规定转口上述的免税商品和设备。另外,非政府组织的外籍官员和职员的薪水如果都来自于外国,也可以享有收入免税政策。

  外国非政府组织运营的账单和簿记都必须遵守越南的法规。在项目完成或财政年度完成之时,非政府组织必须汇报它们账户的结余并向越南非政府组织事务委员会和项目所有机构(内阁各部、委员会、人民组织总部或分支机构、中央政府统辖下的各省市人民委员会)提交财务报告。在完成一个项目之时或在每个财政年度末,非政府组织应当将它们的结算报告呈交到非政府组织事务委员会。如有必要,委员会将对办公室的常规财政活动和项目的财务交易做出审计要求。

  此外,越南法律还规定国外非政府组织不得在越南境内参与营利性活动。所有获得的利益都应当被用作其组织章程所规定的活动,不应在成员之中进行分配。但是,越南本土的非政府组织可以从外国非政府组织和个人那里接收合法资金。从国外接收资金必须依据《管理和利用外国非政府组织援助规定》,并且须经过相关政府当局的批准。

  (三)日常监管

  1.行政监管

  越南人民援助统筹委员会是外国非政府组织的行政监管机构。该委员会的成员由总理办公室主席、越南和平、团结和友谊组织副主席、政府组织与人事委员会成员,以及内务部和外交部各派出的一位代表组成。人民援助统筹委员会作为连接外国非政府组织和省政府以及相关政府部门的关键机构从事工作。它也给外国非政府组织建议工作区域或地点。按照法律规定,拥有项目办事处和代表处的外国非政府组织需要每季度或每半年通过人民援助统筹委员会向越南非政府组织事务委员会提交工作报告。人民援助统筹委员会对外国非政府组织的活动一直保持全面而更新的数据。

  越南内阁各部、委员会、分支机构、人民组织以及各省市人民委员会也根据他们的义务和权力来指导、协助并监督外国非政府组织的活动。这些活动包括:依据当前法规来租赁房屋、雇佣职员、注册程序以及所有非政府组织在地方的活动。

  所有越南境内外国非政府组织的活动必须遵循其许可证中规定的内容和活动范围,非政府组织的职员包括外国雇员也应当遵循越南的法规。代表处、项目办公室主任或被授权为非政府组织代表的个人应当确保其非政府组织中的任何职员都不能从事营利性或其他与申请信中所列活动不相关的活动。同时,他们也应当确保其组织职员的亲属和子女不能在委员会批准该组织的运营许可之前从事相关科技和职业性的活动。一个非政府组织的职员只能在该非政府组织允许和非政府组织事务委员会许可之后才能为另一个非政府组织进行常规性的工作(United Nations, 1996)。

  2.信息公布

  在越南境内从事活动的外国非政府组织有向越南政府和社会发布信息的义务。非政府组织的代表人和项目办公室主任应当每隔三个月,以书面形式向越南非政府组织事务委员会报告他们在越南的运营情况,包括:项目进展、活动、预算、以及开支,并且应当在委员会要求时,向委员会提交文件以及澄清所有与他们组织活动有关的事务;每隔六个月,代表处的首席代表应当用书面形式向委员会报告在越南的运营情况,并应向委员会提供所有与非政府组织运营有关的材料或解释。

  越南政府对提交报告的具体时间给予了规定。对已被给予设立代表处许可证的外国非政府组织须在每年的6月15日和12月15日向越南非政府组织委员会提交报告;对拥有项目办公室设立许可证和运营许可证的非政府组织须在每一季度的最后一天向越南非政府组织委员会提交报告。所有项目办公室和代表处的常规报告都由越南政府规定了统一的形式(United Nations, 1996)。如果外国非政府组织不能按时按规定提供他们的运营信息,越南非政府组织事务委员会可以拒绝外国非政府组织许可证的延期申请。

  此外,外国非政府组织还有向越南公众公开信息的义务。越南公众有权接触到在越南境内运营的外国非政府组织的信息和来自于国外非政府组织的资助细节。

  3.奖励和处罚

  政府各部、中央机构、人民组织以及各省和直辖市的人民委员会应当对外国非政府组织是否遵循法律给予指导、协助以及监管。无论何时一旦发现外国非政府组织违反越南法规,他们就必须要及时按照他们的权限来处理并报告给越南非政府组织事务委员会。

  外国非政府组织从事的活动与已经发放的许可证不符或违背了越南法规的条款,由发证当局视它们违背的程度不同,将它们的运营许可证部分吊销或撤销。任何非政府组织及其成员违背越南法律的行为都应当依据越南法律来处理。如果外国非政府组织违反了法律或未能获得许可证的注册,主管机构可以部分或完全终止外国非政府组织的活动。

  外国非政府组织的任何贡献也应当报请委员会从而给予其应得的嘉奖。越南政府规定,对越南境内的发展和人道主义项目做出积极贡献的组织和个人应被嘉奖并由越南国家和人民记载下它们所提供的服务。

  4.制度便利

  越南政府给外国非政府组织的职员提供进出越南签证的便利。非政府组织代表处、项目办公室的代表和全职人员及其亲属是外籍人员的,依据越南当前的规定被给予入境签证的便利;基于项目的需要,特定项目的顾问会考虑给予入境签证的便利。

  在接到建立项目办公室或代表处的许可证之后,非政府组织可以根据越南法律条款租用办公室和民用住宅,雇佣越南籍人员来办公室工作。

  外国非政府组织中的外国代表和职员可以根据越南法律在银行开设并运转开支账户(用外币或越南盾)。

  三、外国非政府组织在越南的运营方式

  在越南的外国非政府组织与越南各级政府之间,与越南国内的非政府组织之间都有着很好的合作关系,尤其是他们与地方政府之间的良好互动促进了越南地方经济和社会的发展。

  (一)外国非政府组织与他们的地方合作者

  外国非政府组织经常在区和社区这个层面上选择合作伙伴,并且他们的主要合作伙伴通常是基层地方政府和群众组织,比如人民委员会或越南妇女联合会。在他们的合作过程中,外国非政府组织把他们的技能和经验传授给合作伙伴来执行他们的开发活动。

  在越南的外国非政府组织一直努力把它们的经营本地化。本着这一目标,外国非政府组织不断培训他们在越南本地的合作伙伴来运作当地的开发项目。越南本国的非政府组织在管理开发项目方面的能力和经验都非常有限。而外国非政府组织投入了很多时间和资源对项目的合作者(包括在政府部门和群众组织工作的员工,以及在外国非政府组织工作的越南籍员工)进行能力构建。能力构建活动主要通过培训课程来实现,这些活动有助于提高外国非政府组织在越南当地的合作者的项目管理和执行能力。这样会协助他们的地方合作者组织和吸引其他开发项目的资源(Asian Development Bank, 1999)。

  (二)外国非政府组织和政府之间的关系

  在越南的外国非政府组织尤其是一些国际非政府组织与政府(特别是地方政府)之间合作得非常紧密、关系良好。外国非政府组织与人民援助统筹委员会的关系良好,并由其协助编纂出版了《国际非政府组织名录》(Asian Development Bank, 1999)。

  尽管外国非政府组织与政府的关系良好,但这些非政府组织仍然感觉到他们的角色被误解了,一些政府机构认为外国非政府组织的投资非常有限。外国非政府组织感觉到它们必须要做出更大的努力让政府认识到他们对越南发展所做出的贡献。

  (三)外国非政府组织之间的协作

  在越南的外国非政府组织之间的合作较少,但是随着非政府组织资源中心(the NGO Resource Centre)的成立,外国非政府组织之间分享项目信息和合作开发项目就有了一个交流平台。该中心由筹划指导委员会来管理,共有九人组成,其中六人是从河内的外国非政府组织的代表中选出的,一人是非政府组织资源中心主任,另外两人是人民援助统筹委员会的职员。

  该中心的主要目的是提高外国非政府组织以及它们在越南的合作组织能力。中心的目标是为培训、开发、管理外国非政府组织以及促进非政府组织与地方机构之间的信息分享;为非政府组织活动提供更多获得资源的机会;增强外国非政府组织团体和越南政府之间的关系和对话。

  此外,在越南的外国非政府组织与世界银行的关系良好,他们尤其对世界银行的“大湄公河区域”战略感兴趣,并表示有意与银行合作,共同监管越南境内的世界银行项目。外国非政府组织与亚洲发展银行的合作也正在进行。

  四、对中国的启示

  我国与越南有着相似的社会制度体系,尤其是越南政府对我国改革开放政策的学习和效仿对其建立市场经济体制起到了关键性的作用。然而,在对外国非政府组织的管理方面,越南政府的许多做法却值得我们认真思考和学习。

  (一)制定完善的外国非政府组织管理法规

  越南政府在1996年就颁布了《外国非政府组织经营法规》,这一法律的实施为其管理境内的外国非政府组织提供了专门立法。而目前我国对境内外国非政府组织的管理,主要依据1989年的《外国商会管理暂行规定》,这一暂行规定的立法层次不高,没有上升到法律的高度。由于缺乏一部专门法律来指导我国政府对外国非政府组织的监管,造成了实际管理当中法律援引的困难(李本公,2003)。

  不仅如此,《外国商会管理暂行规定》中所规定的外国商会也不能包括我国境内所有外国非政府组织的类型。外国商会是指外国在中国境内的商业机构及人员依照《外国商会管理暂行规定》在中国境内成立,不从事任何商业活动的非营利性团体。而实际上,外国非政府组织的类型很广泛,包括各种基金会、研究院等。

  随着我国加入到WTO,来我国境内活动的外国非政府组织越来越多。尤其是2008年汶川大地震后,许多外国非政府组织参与到救援工作中,给我国各级政府带了很多管理困境。因此,《外国商会管理暂行规定》远远滞后于涉外非政府组织的发展和管理实践的需要,我国迫切需要建立一部专门的针对外国非政府组织的法律。

  (二)设立专门的外国非政府组织监管机构

  从上文介绍中可看出,越南有专门负责管理外国非政府组织的机构,并且他们的职责明确而清楚。这样外国非政府组织在登记和开展活动的过程中效率大大提高,并且保持了很大的独立性。

  相比较而言,我国对非政府组织包括外国非政府组织的管理实行的是双重管理体制,也就是说每一个非政府组织都要受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理。在双重管理体制下,一个外国非政府组织要获得合法登记,必须找到经国家授权的对应业务主管单位并获得批准,然后还要获得登记管理机关的批准。同时,与越南及其他国家不同,我国对非政府组织的准入门槛很高,通常都有活动资金和人员的最低要求,这样使得许多非政府组织包括外国非政府组织不愿注册登记而游离于法律和主管部门的监管之外。另外,我国的登记管理机关和业务主管单位之间的职责划分也不清晰,行政机关过多地介入到非政府组织的管理当中,从而削弱了非政府组织的独立性(褚松燕,2008)。

  尤为重要的是,我国与越南的社会体制相似,越南政府各部门(内阁各部、委员会、人民组织总部或分支机构、中央政府统辖下的各省市人民委员会)也对外国非政府组织实施监管,包括要求其定期提交财务报表、工作报告,对它是否遵循法律实施监管,对其贡献加以表彰,等等。但是,与我国的双重管理体制不同,越南的政府机构没有最终的决定权,不会出现登记管理机关与业务主管单位的职能交叉现象,最终的裁决权都归到了越南非政府组织事务委员会这一专门的监管机构上。因此,我国有必要设立专门的针对外国非政府组织的监管机构,从而更加有效地管理境外来中国开展工作的非政府组织。

  (三)增加对外国非政府组织的税收优惠和财务监管

  越南政府为了鼓励外国非政府组织来境内开展项目,对所有与项目有关的商品、设备、原材料、交通工具、外籍代表和职员的家庭日常设备和私人物品等进口物资免税。同时,外籍代表和职员也可以依据越南海关办公室的规定转口上述的免税商品和设备。非政府组织的外籍官员和职员的薪水如果都来自于外国,还可以享有收入免税政策。我国仅有的针对外国非政府组织的法规-《外国商会管理暂行规定》(1989)-并没有对外国非政府组织的税收优惠政策做出规定。只有在《中华人民共和国海关法》(2000)中规定,外国政府、国际组织无偿赠送的物资,可以减征或者免征关税。但是此类无偿赠送物资的免进口关税的申报手续繁琐,要获得海关的批准比较困难。因此,我国应增加对它们的税收优惠,以此鼓励。

  此外,越南法律还规定外国非政府组织不能在越南参与营利性活动,严格规定所有的收支都是以非营利性为目的。越南非政府组织事务委员会负责定期对外国非政府组织进行财务审计和监管,以确保“非营利性”。而我国相关法律对外国非政府组织的“非营利性”活动的范围和原则缺乏明确规定。同时,我国对非政府组织的监管重点是登记管理,对非政府组织登记后的财务状况缺乏有效的审计和监督。由于“非营利性”无法保证,我国的税收政策无法准确地核定外国非政府组织的税收优惠。因此,当务之急是增强对外国非政府组织的财务监管。

  (四)增强与外国非政府组织之间的互动

  越南各级政府与外国非政府组织之间的关系良好,他们与外国非政府组织之间的合作也非常紧密。越南各级地方政府鼓励外国非政府组织在越南开展工作,欢迎外国非政府组织在资金和技术上给予地方政府支持。同时,地方各级政府官员也与外国非政府组织有很多的沟通和互动,在培训和技术开发方面交流经验。

  另外,作为发展中国家,越南国内的地方政府或非政府组织在管理开发项目方面的能力和经验都非常有限。通过合作,外国非政府组织把他们的技能和经验传授给越南地方政府和国内非政府组织来执行开发项目,并且培训政府部门和非政府组织的员工。因此,与外国非政府组织的良好互动,有利于提高越南地方政府和非政府组织的项目管理和执行能力。

  相对比而言,目前我国政府与境内的外国非政府组织之间尚未形成良性互动关系。一些政府机构对外国非政府组织在经济社会发展中的地位和作用上缺乏认识,不愿将一些职能转交给它们来执行。实际上,非政府组织在社会管理中,尤其在公共危机管理中,发挥着越来越重要的作用。例如,2008年四川汶川大地震期间,一些非政府组织活动得到了地方政府的支持和认可。鉴于此,我国政府有关部门应当建立适当的对话机制,积极地与外国非政府组织展开互动。

  参考文献:

  褚松燕,2008:《中外非政府组织管理体制比较》,北京:国家行政学院出版社。

  李本公,2003:《国外非政府组织法规汇编》,北京:中国社会出版社。

  Asian Development Bank, 1999. A Study of NGOs:Vietnam.

  The International Programme of the Charity Commission, 2006. Summary of Regulatory System for NGOs in Vietnam. http://www.ngoregnet.org/country_information_by_region/Asia_and_Oceania/Vietnam.asp.

  United Nations, 1996. Guidelines for the Implementation of the Regulations on the Operation of Foreign Non|Governmental Organizations in Vietnam.http://coombs.anu.edu.au/~vern/luat.html.

责任编辑: hannah