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余晖文章

行业协会改革寻求路径突破
[2009-06-30]
 

    长期研究政府改革的学者余晖发表《关于我国行业组织管理体制改革的报告》称,中国行业协会改革正处于一个“存量转型和增量突破的双向互动过程”
  从春天一直盼到冬天,《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》(征求意见稿)仍杳无踪影。对于其出台之艰难,我们只好这样理解:一方面暗示了各种力量的博弈,一方面也体现了中国“第三方力量摸索前行的过程。
  而来自学界的一份报告却给我们带来了震撼。近日,长期研究政府改革的学者余晖发表了《关于我国行业组织管理体制改革的报告》,在国际背景下对我国经济类行业组织的发展进行了回顾和展望,文中称,中国行业协会改革正处于一个“存量转型和增量突破的双向互动过程。近日,记者就我国未来经济类行业组织的管理模式采访了余晖。
  促进机构过渡
  记者:您曾表示我国更适于借鉴日本和台湾省的经验,在政府机构改革中建立更综合性的经济贸易行政主管部门,这显然涉及到政府机构的重组,短期内还不现实,近期应该如何规划?
  余晖:在上述综合性经济贸易主管部门尚未建立之前,至少在2-3年的过渡时期,可以推广上海和深圳等地设立行业组织发展(服务)署的做法,由国务院成立专门的“行业组
  织发展总署,统一负责对经济贸易类同业组织的政策、成立审核和成立后的发展服务管理等事务,与此同时,地方中等城市以上各级政府也应相应建立相同的机构。
  这类机构的一个重要的职能是按照或修改完善《国民经济行业分类与代码》,对现有分散在各行业组织部门的行业组织加以分类、调整并解散那些“休眠性行业组织,并逐步理顺从县乡镇到市省及中央各级行业组织的纵向关系,使中央级的行业联合会真正成为有根的行业最高代表组织。这一机构还负有改组传统行业协会内部治理结构,使之能够吸纳各种所有制企业入会。同时,该机构还应该在新兴行业鼓励和支持建立新的行业组织。
  记者:在上海的“三元管理模式和深圳的“新二元管理模式间,您更倾向于哪一种?
  余晖:就我国目前已有的“旧二元模式、上海的“新三元模式和深圳的“新二元模式看,深圳的“新二元模式是一个更优的选择。
  按照深圳新的二元管理模式,即社团登记管理机关现有的法定职能不变,负责行业协会的设立、变更、注销的登记和备案,对行业协会实施年检和监督检查;行业协会服务署负责行业协会的总体规划、布局调整、政策制定、协调管理,
  行使原业务主管单位的职能,培育、指导、监管和规范行业协会的活动,促进政府与行业协会的沟通联系,建立政府与企业对话沟通机制,促进行业协会规范行使政府转移或委托给行业协会的有关职能,为行业协会提供服务等。
  而如原来的旧二元模式,每个行业协会都有一个业务主管机关,上海的新三元模式不仅有原业务主管机关这些“婆婆,又多了一个行业协会发展署这个“大婆婆。“婆婆太多不利于行业协会的发展,不利于政社分开,不利于行业协会的民间化,没有“婆婆也不利于行业协会的培育、规范和发展。深圳的新二元模式兼顾了二者的需要,这种模式的好处是既割断了行业协会与原业务主管机关的联系,减少了“婆婆有利于实现政社分开和行业协会的民间化发展,同时又有专门的机构统一负责培育、发展和规范行业协会,以适应当前的需要。
  确立工商联行业组织网络形态
  记者:您曾表示工商联应该确立为区域性乃至全国性的行业组织网络形态,对此您有什么补充?
  余晖:与传统行业协会注重国有企业、大中型企业、传统行业和官气十足、高高在上、行业分割不同,全国各级工商联以二级行业商会的组织
  方式吸引了大量私营企业、中小型企业、新兴行业入会,而且这些行业商会基本上靠自发产生,并由企业家治会,大量分布在县以下区域,具有很强的草根性和天然的行业融合性。
  如果排除掉工商联的统战性组织功能,恢复其历史本来面目,它的的确确就是标准的工商业联合会。而且正是立基于其统战性,工商联在半个世纪里业已建立起了一张有机联动的全国性网络,这张网络无疑将把越来越多的非公经济主体网罗进来。因此,确立工商业联合会作为区域性和全国性工商行业同业公会及其联合会的法律组织形态应该是最现实合理的选择,而且能够跟国际接轨。这种合理性甚至合法性已经体现在工商联的章程之中。
  要实现这一安排,必须转变以下两个观念:一是行业主管部门必然是行业组织的挂靠单位。行业主管部门可以依法从形式上审批行业组织的设立,可以监督指导行业组织的运行,并开展与行业组织的合作,但完全没有必要对行业组织进行内部控制。至于行业组织的政治性控制,恰好是工商联的优势所在,执政党应该可以放心。
  二是工商联必须成为行业主管部门。解决的办法就是在行业组织的法律中明确每一个行业组织既要通过行业组织部门的审批并接受其管理,又必须在加入工商联作为其团体会员。
  至于目前工商联系统内的行业组织与传统行业协会存在着同业竞争的问题,完全可以通过上述行业组织促进机构的协调来解决。但如果行业组织促进机构无法尽快建立并出色的工作,这种竞争就有其合理性并在一段时期内延续下去,而这并非工商联之过。
  在中央一级,未来的工商联应该与中国国际商会合并成为中国的总商会。而且工商联与工业经济联合会(相当于日本的经团联)、中国企业联合会(相当于日本的日经联或其他发达国家的雇主协会)也不存在职能上的交叉。它们之间应该是相互合作的关系。
  尽快启动立法
  记者:在现阶段,履行行业组织管理职能的行政机构及分工应如何安排?
  余晖:主要是五个机构。
  登记管理机构。主要负责行业组织的成立、变更、注销的登记和备案;实施年度检查;对违反相关皇冠开户网的行业组织给予行政处分。
  发展促进机构。主要负责全国或本地区行业组织的发展规划、布局调整、政策制定和协调管理;配合登记管理机构监督指导行业组织及其联合会遵守皇冠开户网和国家政策;牵头会同现有政府行业主管部门以及国字头
  行业联合会和工商联负责行业组织的筹备申请、成立登记、变更登记、注销前的审查。要求行业组织定期提供业务报告书。
  现存相关行业管理部门(如国资委、商务部等)。配合行业组织促进机构就行业组织的业态分类和新设立行业组织提出意见;听取行业组织的意见,研究行业组织提出的政策建议;支持行业组织的工作,与其起职能互补作用,共同推动相关行业的发展。
  财政税收部门。完善行业组织的会计准则,对行业组织的免税资格进行审查,并对其不免税的业务确定税种和税率,同时通过审计监督检查行业组织是否遵守会计和税收制度。
  反垄断机构,依据现有法律(如价格法、反不正当竞争法)对行业组织的卡特尔行为进行公诉和制裁。
  记者:对于最受关注的行业组织立法,您有何建议?
  余晖:在近几年中,建立《社团法》和《工商行业组织法》的可能性不大。建议国务院尽快启动《工商行业组织条例》的立法程序,把上述若干建议纳入法规之中。需要强调的是,该法规应该属于民法范畴,不拟实行强制入会制度。按照上述管理体制框架,现行的社团法规的基本制度得以保留,立法的难度将被大大减弱。

   

专家详细介绍

余晖

中万(北京)行业协会商会发展促进中心专家委员会委员,中国社会科学院工业经济研究所研究员,产业组织和政府管制经济学研究专家,参与过《反垄断法》、《电信v法》等法律的起草工作,是公认的行业协会研究专家。曾发表过论文30余篇,向政府提交相关工作报告20余部,其中《行业协会及其在中国的发展——理论与案例》是我国入世以来较早地研究行业协会商会的理论专著。

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