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张学慧文章

立法,是我国行业协会有所作为的根本保证
[2010-09-28]
 

 

    一、我国目前绝大多数行业协会商会在政府和企业的夹缝中求生存

    我们欣喜的等来了行业协会法终于经全国人大例入立法程序这样一个好消息,这使得我们协会人看到了行业协会发展的曙光。说明我们的国家领导人已经看到了在我国这样一个庞大的经济系统中,没有行业协会商会切实发挥作用,无论如何都不能满足我国社会进步和经济发展的要求,也不符合胡锦涛总书记关于“科学发展观”的精神实质。
 
    但是就目前来讲,我国绝大多数行业协会商会的生存无非具有两种形态,一种基本上还是政府部门的附庸(广东省除外),虽然名曰社会团体,但是仍然占用的是行政事业编制,开销的是行政经费,开展业务所得依然流入政府的小金库。另一种是挣扎在政府和企业的夹缝之中。以广东省为例,2006年中共广东省委广东省人民政府颁布了《关于发挥行业协会商会作用的决定》(以下称《决定》),与此同时广东省人大出台了《广东省行业协会条例》(以下称《条例》),《决定》和《条例》的出台可以说开了全国行业协会商会改革的先河,为我国行业协会立法奠定了基础。但是,也应该看到《决定》和《条例》出台实施以来,广东省行业协会商会出现的很尴尬局面,首先是从政府分离出来的行业协会经过两年多的“断奶期”,多数都处在吃老本江河日下,走新路举步维艰的状态下。原因是既没有了往日的行政资源,也得不到旧时的行政支持,职能的减弱和财力的下降,使得开展业务举步维艰,原有的会员纷纷流失,没有了昔日吃皇粮的底气和辉煌。至于那些按照《条例》精神新创办的行业协会和商会就更加尴尬的可以,经费没着落、业务不批准、申请没人理、作了要受罚、既无影响力、又无号召力、政府不理睬、行业瞧不起……如此种种何其难也?试想,行业协会处在这样一种政治环境中,生存尚且不保,又何谈有所作为?
 
    二、行业协会发展空间令人窒息很难有所作为。
 
    我们的政府部门权力太大太宽,责任太小太窄,卡一卡堵一堵怕负责任怕没好处成为风气。习惯于在其诸侯王国里垄断资源和囤积职能,习惯于在权力的堆积中寻找部门利益和个人利益。由此,行业协会商会的发展空间也就可见一斑。我们的行业协会在内部设立个分会、协会领导在分支机构中兼任个职务,这本来就是协会内部的会务,找不出任何皇冠开户网对此有过限制和禁止,只要条件具备就应当允许,可是就连这一点自主权政府都要横加干预,有时候理由令人唏嘘,某行业协会因为赤字就被认定年检不合格在法人证书的年检栏加盖了年间不合格的印章,从此进入无限期的整改时期,业务不能开展、活动不能举行。赤字也好亏损也好,只要人家还能维持正常运作,只要人家没违法违规,就应当让人家活下去,国家和地方政府都有财政赤字的时候,难道就不开门了吗?什么叫依法行政,什么叫行政许可,那些习惯拉倒车的当权者甚至一名普通的办事员,一张嘴一投足都可以随便给你来一个行政许可或不许可……,难道他们不懂得这个有违行政许可法吗?他们懂,他们什么都懂但是他们就是不愿意依法去做,因为你不卡一卡怎样体现权力,不堵一堵怎能有好处加身?某行业协会一个请示文件,先后向两个省府行政部门各报送四次,已经年有余,到现在连一个字的批复都没见到,宝贵的时间和自筹的少得可怜的经费就在这种无可奈何的等待之中度过和消耗……,中共中央政治局委员,广东省委书记汪洋同志在省委十届三次全体会议上讲话时指出:“要创造一种氛围,鼓励全社会继续解放思想干事创业。要以宽松的政策支持干事创业者,只要法律政策没有明令禁止的,都允许并且支持大家去干去试去闯。要以宽厚的心态理解干事创业者,尊重和关心干事创业的同志,设身处地为他们排忧解难,让他们放心干事。要以宽容的精神善待干事创业者,对于干事创业者的失误,只要出发点是为了发展,为了工作,不是牟取个人和团体私利,都应该宽容对待,“不打棍子,不抓辫子,不扣帽子”,让他们放胆干事。只有这样,干事、创业、敢想、敢试、敢负责的社会氛围才能形成”。可是我们的一些政府官员在干什么,在卡在压在千方百计的设置障碍,他们全然不把书记的讲话当做一回事,依然我行我素……, 一些官员把行政资源看成是他自己的私有财产,既然是私有的囤积起来与我个人无损,干么要放出去,放出去了和我还有关吗?难道一个行业协会一定要在行政管卡压的夹缝中求生存求发展求贡献吗?说我反动也好说我偏执也好,扣帽子也好抓辫子也好打棍子也好,就我个人而言我都置之度外,我真为我们协会人想要为社会干点有益的事情,感慨最多的第一是无奈,第二是无奈,第三还是无奈……而深感无奈!所以我们呼吁,在皇冠开户网和政策允许的范围内,给我们行业协会商会一些发展空间吧,如此则社会幸甚、行业幸甚、公民幸甚!
 
    三、行业协会与政府部门同是法律约束框架下的社会治理主体
 
    从行业协会的属性上看,本不是政府部门的附庸,而是与政府部门并列的社会治理机构。与政府部门同是法律约束框架下的社会主体,只是分工有所不同,政府部门的职能是更高层次上的宏观管理,所体现的是行政力量,具有国家强制力的特质。而行业协会的职能是微观管理,所体现的是行业力量,具有行业自律力的特质。
 
    行业协会商会除在法律框架内行使职能开展业务外,行政上只接受政府登记主管部门的监督和管理,与其他政府部门的关系是协调、协作和联动,在政府和行业之间起桥梁和纽带的作用。
 
    因此,行业协会立法要彻底松绑行政情结,切实解放思想,摒弃束缚。把应当回归行业协会商会的职能,由法律明明确确的赋予行业协会商会。广东省的《决定》)和《条例》是迄今为止我国行业协会商会改革最具代表性的地方党政和立法机关出台的地方性政策和法规。但遗憾的是因为精神束缚太多、思想解放不够,留下了很多割舍不掉的行政情结和管理尾巴,结果这么好的两个里程碑式的文献也不能不成为中看不中用的一纸空文。《决定》第四章第9条“建立委托授权机制”指出:“建立以行政许可法为依据,加快政府职能转变。行规行约制定,行内企业资质认定及等级评定,专业技术职称、执业资格评定,行检行评等方面职能,可依法赋予行业协会、商会。行业调查、统计、规划、培训、考核等工作,行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证,以及对项目的责任监督,可依法委托行业协会、商会完成,并建立相应的购买服务制度。行业评优评奖、出具产品原产地证明、泛珠三角行业区域合作等活动,可依法授权行业协会、商会开展”。这些提法是划时代的,但是没有考虑到我们的政府部门是一个什么形态,几十年形成的诸侯割据,王爷当家的政治体制不是几句温和的提示就可以打破的,用这样妥协的心态和温和的语言谈政府机构改革下放微观管理职能,和与虎谋皮有何异哉! 要知道,权力是越具体越体现权力,哪个行政部门会心甘情愿的把最能体现本部门权力的具体职能(也就是所谓的微观管理)下放给别人!更何况《决定》明确指出行业协会商会行使行业职能要由政府有关部门赋予、授权和委托。行业协会的职能本就应当由皇冠开户网赋予,而不是哪个行政部门的恩赐。又何况我们的问责制度太暧昧太姑息,一些政策和法规从来都很少出现问责条款,犹抱琵琶半遮面,对那些喜欢不作为和乱作为的政府部门网开一面,所以就有了所有政策都是只有要怎样怎样做的条款,从来没有不怎样怎样做要负什么责任的条款。所以《决定》和《条例》成为中看不中用的一纸空文也就不足为怪。 
 
    我们的一位省行政部门的处长当着一位来请求工作的协会领导的面批评他的下属说:“我们为什么要这么做,把这些业务委托给协会,他们干好了我们局里有什么好处,搞出事情来要不要替他们擦屁股……”。从某种意义上说,这位处长的说法并没有错,他的说法道出了委托授权机制存在的先天不足和一厢情愿的荒唐心理.很明显,谁委托谁负责谁授权谁负责的问责机制不可能存在委托授权机制的实现,出了问题要倒霉,不出问题没好处,天底下没有人愿意干这种只有倒霉没有好处的事情。可以说这位处长的态度代表了绝大部分行政部门领导的心态。因此说,行业协会商会的职能一定是皇冠开户网赋予的,不应当是政府部门授权和委托的.再说,行业协会商会本来就不是行政部门的附庸和下属,而是与行政部门并列的社会管理主体,除了接受政府登记部门的监督以外,只受相关法律和政策的调整和约束。
 
    四、行业协会立法应当着重解决职能和经费问题
 
    目前我国行业协会商会几乎都存在生存难的问题,主要体现在两个方面:一是经费十分有限;二是职能等于零。由于经费有限,开展业务财力不足难以展开;由于职能为零,影响力、号召力难以形成;此外,由于开展业务几乎都要政府主管单位(广东为业务指导单位)批准,不批准就不能干,这也是业务难以展开的另一个重要原因。
 
    政府机构改革,职能转变,政府操作更高层面上的宏观管理的格局已经形成,这样在政府和社会衔接的微观管理这个地段出现一个真空地带,这个真空地带必须填补,否则将出现管理的断层,这个真空地带由行业协会商会填补已经是西方经济发达国家的成功经验.而在我国几十年计划经济体制形成的庞大的行政格局和思维惯性,让行业协会商会的职能发挥像价格那样由市场来调节是肯定行不通的,这就要求必须实现立法,由法律赋予行业协会的职能。但是,立法如果不能突破固有的思维惯性,彻底摒弃行政情结,使行业协会商会真正的在法律的约束框架下独立于行政束缚之外,行业协会就永远不能有所作为。
 
    首先,行业协会立法应当着重解决行业协会商会的职能。至于那些职能应当属于行业协会,需要认真论证,笔者认为,《决定》第四章第9条所确定的范围是上具有代表性的,这里不作赘述。这里所要阐释的是行业协会商会的职能绝不应当是政府行政部门委托和授权的,而应当是皇冠开户网赋予的。如果行业协会立法不解决法律赋予职能问题,就算是立一千次,行业协会也不会有所作为。
 
    解决行业协会商会职能的另一个重要内容是改革会员入会和离会制度。我国现行的“入会自愿、退会自由”的弹性制度不利于行业发展和管理,尤其不利于行业协会商会的行业治理和行业自律作用的发挥,很难实现行业规范和行业大治的立法目标。西方经济发达国家在推行行业协会职能时,一般采用的是“人必归业,业必归会”的刚性制度。这个制度为了保证队伍的纯洁性,实行违规淘汰机制。会员入会后如有损害行业和违规行为时,由协会专门机构对其行为的危害性进行评估,并将评估结果报告协会专门机构审核,根据其情节轻重或予以警告、或留会查看、或劝其退会、或淘汰出会。我国台湾现行的就是这种制度。我国律师法实行的模式也与这制度相近,只是没有退出机制.这是不利于保证队伍纯洁的。行业协会的任务是用行业的力量规范管理行业内那些不规范的企业行为, “入会自愿、退会自由”的弹性制度给那些一开始就不打算守规矩的企业留下了违规的空间和通道,这样行业自律也就成为了空话。

    其次、要切实解决行业协会商会的经费困。我们经常听到一些谴责的声音,说行业协会商会盈利倾向如何如何严重,如何如何没有作为……。政府做的是公益事业,有那么大的财政支持,行业协会商会作的也是公益事业,为什么只配做苦行僧?试想:连生存都难以维系的一个法人机构,即没有财政支持,再不允许搞一点业务维持个油盐酱醋柴,怎么生存?至于说行业协会商会的作为……试想,一个苦行僧能有什么作为,当然,当初出家的时候是满怀豪情立志有所作为来的,只是出了家才知道“化缘(收会费)难,自己挣(开展业务)更难”。西方行业协会商会的经费来自于行业的部分税收,我们那么大的财政收入,为什么不可以拿出几个点来?国家级的行业协会商会由国家相应行业财政收入提拨,地方的由地方行业财政收入提拨。如此行业协会的积极性和热情空前高涨,再加上有法可依,何患业务开展不好社会服务不佳,何患号召力不强影响力不大?政府腾出精力搞好更高层面上的宏观管理,经济更加繁荣,社会更加稳定,人与人的关系更加和谐,何乐而不为!
 
    第三、购买行业协会的服务成果的经费应当由政府财政列专款,而不是由政府部门购买。至于说政府购买行业协会服务成果,无异于与虎谋皮,别说购买,不搜刮就已经烧高香了!购买服务成果不是心血来潮出一个温和的政策,象征性的喊几个口号号召一下就可以办到的。行业协会的服务成果应当由政府财政列支。当然,财政列支行业协会商会的服务成果,应当制定科学合理、严谨严肃的管理规则,并且要有健全的第三方评价机制相配合。
 
    其实不难发现,行业协会商会最主要的困难实际上只有一个,那就是职能,职能问题解决了,业务容易开展了收入就多了,会费也随之增多,经费问题就不那么严重了,其他问题也就迎刃而解了。


                                                                          
   以上纯属个人观点,不代表本人就职单位。

   

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